作者：和君國有資本與國企改革研究中心 任明濤

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地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

 

 

一是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。截至2018年末，全國地方政府債務(wù)余額18.46萬億元，如果以債務(wù)率（債務(wù)余額/地方綜合財(cái)力）衡量地方政府債務(wù)水平，2018年地方政府債務(wù)率為77%，低于國際通行100%到120%的警戒線。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)14.96萬億元，全國政府債務(wù)余額是33.35萬億元，政府債務(wù)和GDP相比，負(fù)債率是37%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。截至2019年8月末，全國地方政府債務(wù)余額21.41萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)（一般債務(wù)余額限額13.31萬億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額10.77萬億元）。

二是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債和棚改專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模最大。截至2019年8月末，存量項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券共1178只，規(guī)模約3.14萬億元，項(xiàng)目類型包括土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路、軌道交通、生態(tài)環(huán)保、教育、醫(yī)療、鄉(xiāng)村振興等14類，以土地儲(chǔ)備和棚戶區(qū)改造項(xiàng)目為主，其中土地儲(chǔ)備規(guī)模約1.45萬億元，占比46.18%，棚戶區(qū)改造約1萬億元，占比31.85%，合計(jì)占比78.03%，收費(fèi)公路約0.25萬億元，占比7.96%，排名第三。

三是債券發(fā)行加快，利率成本下降、債券期限延長。截至2019年8月末，全國地方累計(jì)發(fā)行新增地方政府債券2.9萬億元，占全年新增地方政府債務(wù)限額的94%，其中，一般債券0.89萬億元，占全年新增限額的96%，專項(xiàng)債券2.01億元，占全年新增限額的94%，發(fā)行進(jìn)度較去年同期提高了約34個(gè)百分點(diǎn)，按照國務(wù)院要求，9月底地方債新增額度全部發(fā)完沒有懸念。利率成本下降，2019年1-8月，新增債券平均發(fā)行利率3.41%，較去年同期降低44個(gè)基點(diǎn)。債券期限延長，2019年1-8月新增債券平均期限8.69年，比去年同期延長了2.39年，逐步實(shí)現(xiàn)了與債券支持的項(xiàng)目實(shí)施周期相匹配。

四是新增債券偏向穩(wěn)投資、補(bǔ)短板領(lǐng)域。截至2019年8月末，全國各地已安排使用新增債券2.2萬億元。其中，已安排使用新增專項(xiàng)債券1.59萬億元，約占同期已發(fā)行新增專項(xiàng)債券的80%；已安排使用的新增專項(xiàng)債券資金中，用于鐵路、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施1579億元，占9.9%，用于市政建設(shè)1186億元，占7.5%，用于棚改等保障性住房建設(shè)6238億元，占39.2%，用于科教文衛(wèi)等民生領(lǐng)域526億元，占3.3%，用于農(nóng)林水利263億元，占1.7%。上述穩(wěn)投資、補(bǔ)短板領(lǐng)域資金投入約62%，積極帶動(dòng)了有效投資擴(kuò)大，發(fā)揮了對(duì)民間投資的撬動(dòng)作用。

同時(shí)，根據(jù)全國人大批準(zhǔn),2019年安排新增地方政府債務(wù)限額3.08萬億元，其中，新增一般債務(wù)限額0.93萬億元、專項(xiàng)債務(wù)限額2.15萬億元。顯然，地方政府專項(xiàng)債券已成為撬動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資的重要資金來源，各級(jí)財(cái)政部門積極探索通過發(fā)行專項(xiàng)債保障重點(diǎn)領(lǐng)域融資需求，項(xiàng)目投資領(lǐng)域不斷拓寬。

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地方政府專項(xiàng)債最新政策導(dǎo)向

 

 

2019年6月10日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，并提出精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專項(xiàng)債券和其他市場化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)；同時(shí)，允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金，對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目。

2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開，會(huì)議提出將專項(xiàng)債的政策作用進(jìn)一步放大，包括提前下達(dá)專項(xiàng)債部分新增額度、擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍、擴(kuò)大資本金使用范圍、加大項(xiàng)目管理等。

一是提前下達(dá)專項(xiàng)債新增額度，加快發(fā)行進(jìn)度。經(jīng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過，授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增限額(包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額)，授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。提前下達(dá)的明年專項(xiàng)債券部分新增額度，便于做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作，促進(jìn)明年專項(xiàng)債券更快速更有效發(fā)行使用，同時(shí)，有助于實(shí)現(xiàn)以資金績效為導(dǎo)向，形成有效投資，確保形成實(shí)物工作量。

二是擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債使用范圍，向民生領(lǐng)域傾斜。擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。其他領(lǐng)域符合條件的項(xiàng)目如準(zhǔn)備充分、短期可形成實(shí)物工作量，也可以給予支持。本次專項(xiàng)債券使用范圍較原來有所擴(kuò)大，主要是財(cái)政部根據(jù)地方上報(bào)項(xiàng)目和實(shí)際情況，更加向民生領(lǐng)域傾斜。

三是擴(kuò)大資本金使用范圍，撬動(dòng)更多投資資金。專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并由鐵路、公路、供電、供氣4個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目，進(jìn)一步擴(kuò)大為10個(gè)領(lǐng)域項(xiàng)目，即鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府在符合政策規(guī)定和防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，盡量多安排專項(xiàng)債券用于項(xiàng)目資本金。以省份為單位，專項(xiàng)債券資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債券規(guī)模的比例一般控制在20%左右。專項(xiàng)債可以撬動(dòng)的杠桿理論上最高可以達(dá)到5倍，但從實(shí)際操作來說，3倍左右更接近實(shí)際情況，假設(shè)專項(xiàng)債新增額度新增60%，則2020年新增專項(xiàng)債額度約3.4萬億元，其中20%可以用于項(xiàng)目資本金，按3倍杠桿計(jì)算，可以形成項(xiàng)目資金2萬億元，將為項(xiàng)目建設(shè)提供更好的支持。

四是加強(qiáng)項(xiàng)目管理，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。按照“資金跟項(xiàng)目走”的要求，專項(xiàng)債額度將向手續(xù)完備、前期工作準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目傾斜，優(yōu)先考慮發(fā)行使用好的地區(qū)和今冬明春具備施工條件的地區(qū)。鼓勵(lì)各地和有關(guān)部門加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，項(xiàng)目必須有收益，要優(yōu)選經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的項(xiàng)目，同時(shí)也要防止一哄而上，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。

五是禁止專項(xiàng)債資金應(yīng)用于土地儲(chǔ)備、棚改和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域。根據(jù)國常會(huì)會(huì)議精神，未來償債主要依賴土地出讓收入的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債將暫停，并要求專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，地方也將按照會(huì)議精神，調(diào)整專項(xiàng)債額度申報(bào)資金投向，進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)債資金使用，增強(qiáng)專項(xiàng)債對(duì)基建的支撐力。